以上信號(hào)顯示，2019年財(cái)政政策的作用將得到加強(qiáng)，而地方政府專項(xiàng)債券是財(cái)政發(fā)力的主要手段。

剛剛結(jié)束的2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)2019年經(jīng)濟(jì)工作作出了部署。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要看到經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中有變、變中有憂，外部環(huán)境復(fù)雜嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力；要統(tǒng)籌推進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)工作，保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間，進(jìn)一步穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期。為此，宏觀政策要強(qiáng)化逆周期調(diào)節(jié)，積極的財(cái)政政策要加力提效，實(shí)施更大規(guī)模的減稅降費(fèi)，較大幅度增加地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模。關(guān)于新增地方政府專項(xiàng)債券的去向，會(huì)議指出，要加大基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域補(bǔ)短板力度，加快教育、育幼、養(yǎng)老、醫(yī)療、文化、旅游等服務(wù)業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大城際交通、物流、市政基礎(chǔ)設(shè)施等投資力度，補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)短板，加強(qiáng)自然災(zāi)害防治能力建設(shè)。

以上信號(hào)顯示，2019年財(cái)政政策的作用將得到加強(qiáng)，而地方政府專項(xiàng)債券是財(cái)政發(fā)力的主要手段。與此同時(shí)，會(huì)議還提出，要深化市場(chǎng)化改革，要善于化危為機(jī)，變壓力為加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力。這就要求地方政府專項(xiàng)債券不僅要為穩(wěn)增長(zhǎng)服務(wù)，還要為高質(zhì)量增長(zhǎng)服務(wù)。只有探索出一條有效的投資路徑，提高專項(xiàng)債資金的使用效率，才能完成這一重大使命。

地方政府通過專項(xiàng)債券籌集到資金后，有多種投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)方式可以選擇。第一種是組建國(guó)有企業(yè)或直接委托現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)進(jìn)行投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)；第二種是由政府平臺(tái)公司進(jìn)行名義上的投資，由地方國(guó)企進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營(yíng)；第三種是由政府投資建設(shè)，委托社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)；第四種是作為政府與社會(huì)資本合作的條件，由社會(huì)資本進(jìn)行投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

前兩種方式仍屬于傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施投融資方式，基礎(chǔ)設(shè)施的供給仍然由政府下屬的國(guó)企來完成，優(yōu)點(diǎn)是進(jìn)度快，缺點(diǎn)是投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率低，又退回到政府與自己的國(guó)有企業(yè)打交道的老路上，缺少外部市場(chǎng)化力量的支持和制約，無法解決治理機(jī)制層面的問題。后兩種則是將地方政府債券與PPP相結(jié)合，可以充分發(fā)揮專項(xiàng)債和PPP的雙重優(yōu)勢(shì)。一方面，地方政府專項(xiàng)債帶來的資金能夠減少社會(huì)資本的投資壓力，改善企業(yè)的現(xiàn)金流并修復(fù)企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表；另一方面，PPP模式能夠充分發(fā)揮社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)，用市場(chǎng)化、競(jìng)爭(zhēng)化、專業(yè)化、規(guī)?；姆绞教嵘A(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率，打破地方壟斷，為市場(chǎng)化企業(yè)提供更為廣闊的市場(chǎng)空間。在治理層面，PPP模式更有利于政府以合同的方式對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，政府對(duì)項(xiàng)目按效付費(fèi)，而不是延續(xù)過去政府與平臺(tái)公司之間的準(zhǔn)行政模式，搞財(cái)務(wù)軟預(yù)算。整體而言，地方政府專項(xiàng)債券解決了地方政府隱性債務(wù)顯性化的問題，但無法從根本上解決地方政府決策失誤和效率低下的問題。將地方政府專項(xiàng)債券與PPP相結(jié)合，可以借助PPP的規(guī)范性提高政府債務(wù)資金使用的規(guī)范性和效率性，從根源上防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)然，PPP模式下，項(xiàng)目的進(jìn)度不如政府傳統(tǒng)模式下快，這主要是因?yàn)镻PP模式對(duì)項(xiàng)目的合規(guī)性要求更高，PPP模式的合規(guī)性和透明性不允許地方政府“先上車、后買票”。而這一規(guī)范、審慎的投資模式，正是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義。

以軌道交通PPP項(xiàng)目為例，軌道交通項(xiàng)目的投資通常可以分為A包（主要為土建工程）和B包（主要是機(jī)電設(shè)備），地方政府可以通過軌道交通專項(xiàng)債券籌集的資金主要解決A包部分的投資，用PPP的模式引入社會(huì)資本的資金解決B包部分的投資。如此一來，盡可能的將PPP模式下已經(jīng)深入人心的物有所值的理念貫徹到基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中。當(dāng)然，專項(xiàng)債和PPP結(jié)合的時(shí)候，還需要政府和社會(huì)資本雙方在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、回報(bào)機(jī)制和績(jī)效考核方面不斷進(jìn)行探索和完善，以更好的實(shí)現(xiàn)政府和市場(chǎng)的合力與共贏。

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的地方政府專項(xiàng)債思路為基建補(bǔ)短板投資提供了積極的信號(hào)，與此同時(shí)，會(huì)議也強(qiáng)調(diào)要加快經(jīng)濟(jì)體制改革，要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，大幅減少政府對(duì)資源的直接配置，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，凡是市場(chǎng)能自主調(diào)節(jié)的就讓市場(chǎng)來調(diào)節(jié)，凡是企業(yè)能干的就讓企業(yè)干。這與過去五年以來肩負(fù)著基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革重任的PPP模式的核心理念如出一轍。會(huì)議還提出，要增強(qiáng)微觀主體活力，發(fā)揮企業(yè)和企業(yè)家主觀能動(dòng)性，建立公平開放透明的市場(chǎng)規(guī)則和法治化營(yíng)商環(huán)境，這與PPP的理念也是不謀而合。在地方政府去杠桿和基建補(bǔ)短板的雙重約束下，要實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)和高質(zhì)量增長(zhǎng)的雙重目的，地方政府專項(xiàng)債與PPP的結(jié)合，將是一個(gè)合理的政策選擇。

此外，經(jīng)過五年的探索和實(shí)踐，PPP的核心理念和操作模式已經(jīng)在政府、社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)等各方主體之間形成了廣泛的共識(shí)，有關(guān)各方面都培養(yǎng)了一批專業(yè)的人才，積累了豐富的執(zhí)行和管理經(jīng)驗(yàn)。將PPP與地方債相結(jié)合，能夠最大限度的減少制度調(diào)整的成本，也能給予地方政府和社會(huì)資本各方以政策連續(xù)性和穩(wěn)定性的合理預(yù)期，推動(dòng)中國(guó)的改革進(jìn)程以螺旋上升的方式不斷優(yōu)化和完善。