隨著對政府采購制度認(rèn)識的不斷深化和我國加入世貿(mào)組織《政府采購協(xié)議》（CPA）談判的進展，政府采購制度改革又進入一個關(guān)鍵時期。今年6月份國務(wù)院副總理張高麗在2013《財富》全球論壇上發(fā)表的主旨演講中指出“中國新一輪改革大幕已經(jīng)拉開”，這也預(yù)示著我國政府采購制度改革將迎來又一個春天，深化政府采購制度改革勢在必行?；仡櫸覈少徶贫雀母锏臍v程，筆者認(rèn)為新時期深化政府采購制度改革應(yīng)注重“六個轉(zhuǎn)變”。

    1.在職能定位上，從注重節(jié)約資金向宏觀經(jīng)濟調(diào)控轉(zhuǎn)變

    我國《政府采購法》把節(jié)約資金和防止腐敗作為政府采購的宗旨放在了第一位，將這兩點設(shè)計為政府采購的主要功能，其他功能則是從屬性的。雖然《政府采購法》第九條規(guī)定“政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和發(fā)展目標(biāo)，包括保護環(huán)境，扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進中小企業(yè)發(fā)展等”，但在采購時如何執(zhí)行沒有規(guī)定，致使對公共政策職能關(guān)注不夠，在某種程度上節(jié)約率成為政府采購制度優(yōu)越性的主要標(biāo)志。

    政府采購制度雖然在國際社會已有200多年的歷史，但在西方國家，是從20世紀(jì)30年代世界性的經(jīng)濟危機爆發(fā)后，被作為宏觀經(jīng)濟調(diào)控手段廣泛運用而興起的。2011年聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會第44屆會議審議通過的《公共采購示范法》，增加了政府采購的公共政策職能，即政府采購不能僅僅考慮技術(shù)優(yōu)勢，還要考慮各國經(jīng)濟、環(huán)境和社會政策。

    我國應(yīng)將政府采購提到與其他財政政策一樣的高度，使其與其他財政政策一樣，能夠積極推動國民經(jīng)濟又好又快地發(fā)展。這樣一來，政府采購發(fā)揮其政策功能便成為第一要素，而節(jié)約資金則不再是最主要的功能。近些年來，我國雖然在發(fā)揮政府采購政策功能方面進行了一系列的探索和實踐，但還需要從制度設(shè)計上作出更加清晰的規(guī)定。

    2.在監(jiān)督管理上，由部門監(jiān)管向權(quán)力制衡轉(zhuǎn)變

    孟德斯鳩及其他思想家將權(quán)力制衡的基本理論歸結(jié)為兩個基本思想，即不受約束的權(quán)力必然腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐??；道德約束不了權(quán)力，權(quán)力只有用權(quán)力來約束。這種思想對政府采購運行體制的建設(shè)同樣具有十分重要的指導(dǎo)意義。

    監(jiān)管也是一種權(quán)力，權(quán)力本身就具有擴張和被濫用的潛在傾向，如何對監(jiān)督權(quán)進行約束，目前仍是制度建設(shè)中的一項空白。當(dāng)初推行“管采分離”的運行體制，是為了便于形成相互制衡的良性運行機制?？蓪嶋H上有的監(jiān)管部門既負(fù)責(zé)政策的制定，又負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查，還負(fù)責(zé)糾紛的裁決，甚至直接介入了某些具體采購活動。集中采購機構(gòu)和社會代理機構(gòu)則成為實事上的從屬機構(gòu)，難以形成有效的制約關(guān)系，特別是追求利潤最大化的社會代理機構(gòu)更難以發(fā)揮制衡作用。權(quán)力制衡最主要的途徑是權(quán)力約束權(quán)力，筆者認(rèn)為，決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)應(yīng)各自獨立，而不能集中于一個部門。同時，要將3種權(quán)力均衡地進行配置。此外，在3個權(quán)力主體內(nèi)部也要形成有效的約束機制。

    3.在標(biāo)的評定上，由低價中標(biāo)向物有所值轉(zhuǎn)變

    很長時間以來，許多人往往把報價低作為確定中標(biāo)供應(yīng)商的主要依據(jù)，在評標(biāo)中將價格低廉作為主要標(biāo)準(zhǔn)。單一強調(diào)節(jié)支是對《政府采購法》立法宗旨的片面理解，是對“提高政府采購資金的使用效益”的一種誤解。從某種程度上說，片面追求每一次采購的“節(jié)支”和“最低價格”，是導(dǎo)致政府部門和執(zhí)行機構(gòu)在操作過程中不時步入誤區(qū)的一個重要原因。

    從國際比較來看，英國等主要發(fā)達國家盡管對政府采購的規(guī)范要求很多，但其核心原則只有一條，即物有所值。近年來英國已將可持續(xù)采購的理念貫穿整個政府采購過程，放棄單純依靠價格決定中標(biāo)的采購模式，在采購中使用經(jīng)濟、環(huán)境和社會的綜合標(biāo)準(zhǔn)評價產(chǎn)品和供應(yīng)商，激勵可持續(xù)產(chǎn)品市場并推動社會的可持續(xù)發(fā)展。物有所值原則是對政府采購終極目標(biāo)的規(guī)定，不僅要考慮獲取商品時的價格、性能、服務(wù)，還要綜合考慮運行成本、維護成本、商品生命周期結(jié)束后的處置成本以及對環(huán)境、健康和安全的影響等，強調(diào)采購活動要達到更加理想的綜合效益，即由好用、耐用、環(huán)保和價格合適等因素構(gòu)成的最佳綜合效益。

    我國政府采購機構(gòu)應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，從片面追求經(jīng)濟效益轉(zhuǎn)變到考慮采購綜合效益上來，讓物有所值成為我國政府采購活動的首要目標(biāo)，將評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、采購工作績效評價體系等調(diào)整設(shè)置得更加合理，讓政府采購在經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮更好的導(dǎo)向作用。

    4.在運行程序上，由強調(diào)規(guī)范向規(guī)范效率雙贏轉(zhuǎn)變

    所謂“效率”，是指采購工作進展快慢，它是檢驗政府采購運行機制優(yōu)劣的一個重要方面。我國《政府采購法》規(guī)定，政府采購應(yīng)遵循“公開透明、公平競爭、公正和誠實信用”的原則，從字面理解，其重點是放在政府采購過程的控制上。雖然采購過程對采購結(jié)果的影響重大，但過于強調(diào)過程，也可能會使整個采購過程陷入形式化，還可能會增加采購成本和降低采購效率，即只追求程序合格、過程規(guī)范而忽視采購效率。自我國實行政府采購制度以來，采購效率一直是被關(guān)注的熱點，采購效率不高、采購周期長成為政府采購的軟肋，并成為社會病垢的主要問題。規(guī)范是政府采購的基本要求和制度前提，效率是政府采購的更高要求和責(zé)任追求，二者不能偏廢，必須在規(guī)范的前提下著力提高采購效率。

    我國《政府采購法》規(guī)定，公開招標(biāo)為主要采購方式。在政府采購制度建立之初，以嚴(yán)格的公開招標(biāo)程序來規(guī)范政府采購行為是十分必要的，但隨著政府采購規(guī)模的增長、采購內(nèi)容的多樣化，以及采購行為的逐步規(guī)范，可以考慮逐步增加使用其他更為靈活的采購方式，特別是對額度不大的采購項目來說，更便于提高采購效率。招標(biāo)是采購周期較長的一種采購方式，要努力提高采購活動的組織質(zhì)量，盡量壓縮采購項目的廢標(biāo)率，在不違背公開、公平、公正原則的前提下，沒有必要重新招標(biāo)的項目就不要輕易啟用重新招標(biāo)程序，無謂地延長采購周期。

    提高采購效率，一是要增強效率意識。摒棄“采購環(huán)節(jié)越多越規(guī)范，制約因素越多越公正”的錯誤觀念，某些操作環(huán)節(jié)過多的采購部門，應(yīng)按照流程再造理論，優(yōu)化整合或減少不必要的環(huán)節(jié)和程序，合理設(shè)計采購流程。

    二是創(chuàng)新采購方式?！豆膊少徥痉斗ā芬?guī)定了12種采購方式，我國《政府采購法》只規(guī)定了5種采購方式，要認(rèn)真總結(jié)我國政府采購的實踐經(jīng)驗，創(chuàng)新政府采購方式，在合法合規(guī)的前提下，因事因時制宜，靈活使用多種采購方式。

    三是加強部門間的協(xié)調(diào)配合。對各部門的職責(zé)作出明確界定，并明確規(guī)定其完成每項工作的時限要求，壓縮采購項目在部門間的傳遞時間，密切各程序間的銜接協(xié)調(diào)。

    四是加大政府采購電子化建設(shè)的力度。充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的作用，盡快搭建全國政府采購電子化管理交易平臺，形成超越時空、跨地區(qū)聯(lián)動及信息共享的政府采購格局。

    5.在采購組織形式上，向真正的集中采購為主轉(zhuǎn)變

    《政府采購法》規(guī)定，政府采購實行集中采購和分散采購相結(jié)合。但從現(xiàn)實執(zhí)行情況來看，分散采購成為政府采購的“重頭戲”。 有的省份年度政府采購規(guī)模中有80%的份額是委托社會代理機構(gòu)組織采購的。其實，在某種程度上委托社會代理機構(gòu)采購、部門集中采購與分散采購并沒有大的差別，基本上是一個項目一次采購，難以充分發(fā)揮規(guī)模效益。真正意義上的集中采購在我國財政支出中所占的比重較低。

    我國政府采購制度實施的初衷是實現(xiàn)集中采購，即將過去分散于各部門的公共采購行為轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€或幾個部門的集中采購行為。這種支出管理格局的調(diào)整，應(yīng)當(dāng)包括兩個方面的內(nèi)容：一是購買主體的轉(zhuǎn)換；二是購買行為的集中化。但從目前實踐情況來看，政府采購活動的執(zhí)行主體仍是多元化的，集中化實現(xiàn)程度也不是很高，有悖于目標(biāo)管理的初衷。當(dāng)前雖然有個別國家開始由集中采購為主向適度分散采購的運行模式轉(zhuǎn)變，可我國的法治建設(shè)和社會環(huán)境與其不完全相同，在目前以至今后相當(dāng)長的一個時期，仍應(yīng)堅持以集中采購為主的運行模式，需要加強集中采購機構(gòu)和隊伍建設(shè)，更好地發(fā)揮集中采購機構(gòu)的作用。

    6.在改革內(nèi)容上，由注重采購環(huán)節(jié)向全方位配套改革轉(zhuǎn)變

    我國《政府采購法》的制定，由于受聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會《貨物和工程采購示范法》的影響和實踐經(jīng)驗的不足，側(cè)重于采購執(zhí)行環(huán)節(jié)的規(guī)范，把規(guī)范采購執(zhí)行程序作為政府采購改革的主要內(nèi)容，而對相關(guān)配套改革關(guān)注不夠。從我國政府采購制度改革的實踐來看，僅僅把政府采購制度改革的目光盯在執(zhí)行環(huán)節(jié)是不夠的，執(zhí)行環(huán)節(jié)的操作受到各方面因素的制約和影響。如采購的效率、規(guī)模、節(jié)儉等與財政預(yù)算安排、采購方式的使用相關(guān)；機構(gòu)設(shè)置和采購隊伍建設(shè)直接關(guān)系集中采購的規(guī)模、效率和效益；防止采購腐敗行為發(fā)生與權(quán)力配置與制約實效密不可分；推行批量集中采購離不開資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)的制定；從業(yè)人員職業(yè)化的推行又必須與人事制度改革同步等等。

    政府采購制度的建設(shè)和完善是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不是僅僅規(guī)范了采購操作執(zhí)行環(huán)節(jié)便一蹴而就的，需要對預(yù)算安排，資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，采購需求認(rèn)定、委托采購程序、采購機構(gòu)設(shè)置、采購從業(yè)人員職業(yè)化、合同履約驗收、采購績效評估等諸多環(huán)節(jié)加以改革和規(guī)范。要把政府采購制度的綜合配套改革納入國家層面，更加注重頂層設(shè)計，在整體的改革框架下對政府采購制度改革進行前瞻性、全方位的考量，使政府采購制度改革與其他相關(guān)制度改革協(xié)調(diào)配合，整體推進，促使政府采購制度改革駛?cè)肟燔嚨?。同時，不能僅僅把政府采購制度改革當(dāng)成某一部門的職責(zé)，各相關(guān)部門應(yīng)密切配合，通力協(xié)作，立足國家和人民利益的大局，共同打造既與國際規(guī)則接軌又適合中國國情的政府采購制度。

文章來源：中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會
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