城市軌道交通項目一般來說投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、技術(shù)復(fù)雜、涉及關(guān)系方眾多、受環(huán)境影響大，從項目規(guī)劃設(shè)計階段到運營階段都存在大量的不確定性因素，不同的參與者面臨的風(fēng)險也不盡相同。在項目整個生命周期中，項目風(fēng)險在不同階段呈現(xiàn)不同的類型和特點。加強各階段的風(fēng)險識別，進而對風(fēng)險進行管理，能夠大大提高項目決策的科學(xué)性。

    一、投資風(fēng)險

    

    城市軌道交通項目是隨著社會和經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)運而生的。城市軌道交通對優(yōu)化城市空間布局,方便居民活動，拉動城市經(jīng)濟發(fā)展具有顯著社會效益和外部經(jīng)濟效益。但由于城市軌道交通的準公共產(chǎn)品性質(zhì)，且建設(shè)成本高昂和運營成本巨大，項目自身盈利能力和經(jīng)濟效益有限，在進行項目投資決策時應(yīng)謹慎而行，否則可能會給投資方甚至整個城市帶來不利后果。為此，在進行投資決策時，決策方既要考慮微觀經(jīng)濟效益，還要考慮宏觀社會效益。決策首先應(yīng)符合城市發(fā)展現(xiàn)狀和未來規(guī)劃，可以改善城市交通狀況，促進城市合理布局和經(jīng)濟增長。因此，在建設(shè)中既不能盲目追求功能的高、新、全，盲目提高工程的建設(shè)規(guī)模和設(shè)備的采購標準，造成實際需求與設(shè)計標準嚴重脫節(jié)；也不能缺乏長遠規(guī)劃，未能為一定時期內(nèi)的客流增長、運量擴張、技術(shù)升級留有擴展空間，導(dǎo)致新建工程在短短幾年后便不能滿足實際需要而超負荷運轉(zhuǎn)。

    

    在滿足社會效益的同時，投資方更關(guān)注的是投資回報風(fēng)險。投資回報風(fēng)險與投資模式密切相關(guān)，并受到建設(shè)和運營中各種不確定因素制約。技術(shù)變更、工期拖延、客流量預(yù)測不準確、財政補貼政策的取消等都會對投資回報產(chǎn)生影響。以BOT方式為例，投資回報風(fēng)險主要分為三類：第一類是項目設(shè)計和技術(shù)風(fēng)險，如工期延誤、預(yù)算超支、施工質(zhì)量未達標、運營成本超支、貨物供應(yīng)不及時等；第二類是法律、金融、環(huán)境等外部風(fēng)險，如新出臺的技術(shù)規(guī)范，與軌道交通建設(shè)相關(guān)的法律法規(guī)，新的利率、環(huán)境、財務(wù)、金融、土地等方面的政策；第三類是不可抗力風(fēng)險，比如大的自然災(zāi)害等。

    

    每個城市經(jīng)濟實力發(fā)展不均衡，軌道交通發(fā)展階段也不同。投資決策和方案應(yīng)綜合考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟實力、地方政府在軌道交通方面的經(jīng)驗、信用、當(dāng)?shù)氐姆煞ㄒ?guī)完善程度等各方面因素，對應(yīng)用條件、優(yōu)劣勢、適用范圍、運作體系、相應(yīng)法律法規(guī)、風(fēng)險等方面做深入研究，深化設(shè)計和投融資方案，客觀預(yù)測投資回報率。另外，細化對投資回報有影響的各類因素，制定科學(xué)的項目管理計劃和風(fēng)險管理計劃，將有助于降低風(fēng)險發(fā)生的可能性。

    二、融資風(fēng)險

    

    長期以來,我國城市軌道交通發(fā)展受到資金短缺的嚴重制約。由于工程投資巨大,加之近期來地方政府債務(wù)承載能力下降，之前主要依靠政府投資建設(shè)軌道交通已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實需要。為了解決資金問題,加快軌道交通建設(shè)的步伐,國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于加強城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》（國辦發(fā)[2006]81號）（簡稱81號文）,提出實行投資渠道和投資主體多元化,鼓勵社會資本以合資、合作或委托經(jīng)營等方式參與軌道交通投資、建設(shè)和運營。但社會資本出于資金的安全性和盈利性的考慮，始終處于觀望狀態(tài)。目前，在軌道交通項目中面臨的融資風(fēng)險主要包括出資吸引力風(fēng)險、投資擴張風(fēng)險和資金供應(yīng)風(fēng)險等。

    

    1.出資吸引力風(fēng)險。對于出資人來說，一個項目是否具有足夠的吸引力，取決于其投資回報和投資風(fēng)險。軌道交通項目技術(shù)復(fù)雜、建設(shè)周期長，屬于高投資、高風(fēng)險、回報率不明確的項目，所以盡管融資渠道已逐步放開，但優(yōu)勢并不明顯。特別是目前整體經(jīng)濟環(huán)境不明朗，與軌道交通相關(guān)的政策法律體系尚不完善，更增加投資者的顧慮。

    

    2.投資擴張風(fēng)險。影響項目的不確定因素很多，在投資估算時不可能準確地預(yù)測出未來發(fā)生的所有情況。這些不確定因素的發(fā)生可能會導(dǎo)致最終投資額超過項目預(yù)算。比如，很多項目在審批后的很短時間內(nèi)就要開始建設(shè)，設(shè)計時間嚴重不足，地質(zhì)勘察不仔細，設(shè)計人員無法作出優(yōu)質(zhì)的比選方案，造成施工階段大量的設(shè)計變更，最終造成成本遠高于預(yù)算。再如，地方政府為使項目上馬而大規(guī)模舉債。當(dāng)貸款利率上調(diào)，地方政府的融資成本將大大提升，還本付息壓力急劇增加。另外，采購進口貨物的匯率變化、通貨膨脹率上升都會引起項目成本變動，而且項目實施時間越長，這方面的風(fēng)險越大，在做投資預(yù)算時都應(yīng)該考慮在內(nèi)。

    

    3.資金供應(yīng)風(fēng)險。資金供應(yīng)風(fēng)險是在項目實施過程中資金短缺,導(dǎo)致項目無法實施,使原定投資效益目標難以實現(xiàn)的可能性。導(dǎo)致項目執(zhí)行資金短缺的主要原因有兩個：一是資金無法及時到位。根據(jù)81號文規(guī)定，項目資本金是我國目前軌道交通項目審批的兩項關(guān)鍵性標準之一，原則上，城軌交通項目的資本金需達到總投資的40%以上。但在實際操作中，地方政府為了項目可批，在立項審批環(huán)節(jié)采用各種手段弱化資金缺口問題，但在項目開始實施后，實際資金缺口無法彌補，導(dǎo)致項目中斷；二是當(dāng)前述各種因素導(dǎo)致的投資擴張風(fēng)險發(fā)展到一定程度，嚴重超出原預(yù)算水平，也將導(dǎo)致資金鏈斷裂。

    

    為防范融資風(fēng)險，首先應(yīng)該加強前期的勘察、設(shè)計工作，避免出現(xiàn)大量的設(shè)計變更；其次應(yīng)根據(jù)自身的資金能力和對項目的盈利預(yù)期，妥善安排資金結(jié)構(gòu)，適度舉債;認真設(shè)計融資模式、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、時間等，充分考慮利率變化和通貨膨脹率，優(yōu)化貸款方案，最大程度降低融資成本。同時設(shè)計備用融資方案，增加再融資能力。

    三、政策法規(guī)風(fēng)險

    

    政策法規(guī)風(fēng)險是指國家相關(guān)政策法規(guī)出臺、調(diào)整等方面的不確定因素，給項目目標實現(xiàn)帶來的影響。我國軌道交通建設(shè)處于快速發(fā)展期，政府在城市軌道交通建設(shè)的政治決策、管理制度、投融資及運營體制等方面仍處于探索階段，缺乏長遠的、完整的、科學(xué)的城市軌道交通發(fā)展政策和法律性文件，行業(yè)建設(shè)政策、法規(guī)、標準體系也不完善，因此政策法規(guī)變化的可能性很大。這為項目決策和實施帶來一定風(fēng)險，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

    

    (1)城市規(guī)劃是軌道交通規(guī)劃的前提和制約條件，但目前城市發(fā)展規(guī)劃存在較大的不穩(wěn)定因素。我國政府大力發(fā)展城市化（城鎮(zhèn)化），城市遠景預(yù)期、人口規(guī)模、布局形態(tài)的不確定性，領(lǐng)導(dǎo)更迭導(dǎo)致規(guī)劃意圖調(diào)整等因素，使得城市發(fā)展規(guī)劃有很大變數(shù)，并對軌道交通規(guī)劃產(chǎn)生影響。

    

    (2)國家在軌道交通建設(shè)方面尚未出臺統(tǒng)一的法律性文件，各地政府根據(jù)本地發(fā)展狀況和規(guī)劃制定政策，因此，在進行項目決策、可研和設(shè)計時，需要對地方的有關(guān)規(guī)定（特別是一些隱性條款）詳細調(diào)查，否則可能在投入建設(shè)后，由于不符合當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)要求而導(dǎo)致項目無法實施。

    

    (3)在行業(yè)管理方面，相關(guān)技術(shù)標準正在統(tǒng)一和調(diào)整，標準規(guī)范體系逐步健全。新的國家標準或行業(yè)標準可能會對已建和在建工程造成影響。

    

    隨著我國城市軌道交通建設(shè)的快速發(fā)展，各級政府已加快了對相關(guān)政策的研究工作，逐步形成城市軌道交通工程標準體系和產(chǎn)品標準體系，有關(guān)關(guān)鍵技術(shù)標準和服務(wù)標準等重要標準的編制和修訂工作也在進行。建設(shè)單位應(yīng)加強對政策信息的收集與研究，跟蹤法律、法規(guī)和標準變化，逐步建立起對政策變化的預(yù)測機制，以提前對可能的政策性風(fēng)險做出應(yīng)對策略，從而有效防范政策風(fēng)險。同時，應(yīng)加強對現(xiàn)行法律、法規(guī)和行業(yè)標準的研究，在進行項目決策時，必須了解當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，對城市規(guī)劃發(fā)展的認識保持一定的前瞻性。

    四、宏觀環(huán)境風(fēng)險

    

    宏觀環(huán)境風(fēng)險是指宏觀經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)周期和資本市場變化的不確定因素，給項目目標實現(xiàn)帶來的影響。軌道交通產(chǎn)業(yè)，特別是投資規(guī)模和收益水平，受到國家產(chǎn)業(yè)政策和宏觀經(jīng)濟環(huán)境的影響較大。如果在工程開始后，宏觀經(jīng)濟環(huán)境和產(chǎn)業(yè)政策出現(xiàn)明顯的不利變化，例如貨幣政策從緊、軌道交通基本建設(shè)投資規(guī)模減少、貸款利率上調(diào)、通貨膨脹加劇，融資成本、原材料和人工價格會不斷上升，給工程建設(shè)帶來巨大風(fēng)險，使項目債務(wù)負擔(dān)過重，資不抵債，最后發(fā)生可能項目緩建或停建，給各方均造成很大損失。因此，建設(shè)單位應(yīng)密切關(guān)注宏觀經(jīng)濟走勢，合理預(yù)測宏觀經(jīng)濟政策動態(tài)，通過風(fēng)險轉(zhuǎn)移、風(fēng)險分散等方式降低經(jīng)濟波動給項目帶來的損失。同時，通過對項目投融資方式和合同的設(shè)計以及在項目操作中提高管理水平和運營效率，有效抵御外部經(jīng)濟環(huán)境變化可能產(chǎn)生的不利影響。

    五、利益相關(guān)方風(fēng)險

    

    軌道交通屬于準公共產(chǎn)品，不但與電力、燃氣、環(huán)保、通信、供排水、熱力、市政、園林等城市公共事業(yè)、公共交通和運營管理部門存在眾多接口，而且由于其與公眾日常生活息息相關(guān)，項目的規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)和運營受到民眾關(guān)注。這些關(guān)系的協(xié)調(diào)與處理對項目的穩(wěn)定性、可行性和投資規(guī)模有著重大影響。在某些城市的軌道交通建設(shè)實踐中就曾出現(xiàn)過設(shè)計未能考慮到當(dāng)?shù)鼐用癯鲂械谋憷蚓用穸啻蜗蚪ㄔO(shè)部門反映而最終做出設(shè)計方案重大變更的案例。因此，在項目決策前，就應(yīng)該充分、全面的識別項目各利益相關(guān)方帶來的潛在風(fēng)險，避免因低估利益相關(guān)方風(fēng)險而對項目造成重大影響，或者在項目執(zhí)行過程中由于與利益相關(guān)方缺乏及時有效的溝通，或沒有及時掌握利益相關(guān)方的相關(guān)動態(tài)，為項目實施、運營帶來風(fēng)險。

    六、招標風(fēng)險

    

    招標環(huán)節(jié)不僅關(guān)系到能否選中合格的承包商、設(shè)備和服務(wù)供應(yīng)商，還關(guān)系到施工、設(shè)備界面的協(xié)調(diào)劃分，因此對整個項目的建設(shè)實施起到關(guān)鍵性作用。

    

    1.標段和合同劃分。招標項目的標段和合同劃分是極具專業(yè)性的工作，體現(xiàn)了招標人的管理水平。標段和合同劃分影響著項目對投標人的吸引力、工程成本高低、專業(yè)接口的多少和項目管理的難易程度。標段和合同劃分過小，對實力強大的承包人就沒有吸引力，而且會增加管理成本；標段和合同劃分過大，會減少競爭性，引起投標人高價競標，并增加管理難度。因此，在確定標段和合同時，應(yīng)盡量做到其劃分有利于增加投標時的競爭和日后的合同管理，同時各部分設(shè)計、工程和設(shè)備采購沒有遺漏，也沒有交叉重疊。

    

    2.招標采購的工程及設(shè)備的匹配性。這里的匹配性既包括各類工程和設(shè)備交貨期的匹配性，也包括性能方面的匹配性。一方面，城市軌道交通是綜合性的項目，土建工程涉及線路工程、車站建筑、地下結(jié)構(gòu)施工和高架結(jié)構(gòu)，設(shè)備采購涉及車輛、供電系統(tǒng)、通信系統(tǒng)、信號系統(tǒng)、綜合監(jiān)控系統(tǒng)和車站設(shè)備采購等。這些工程的施工與設(shè)備的安裝和使用存在著一定的順序，因此在編制招標文件時應(yīng)充分考慮土建工程的施工期和各項設(shè)備的交貨期之間的銜接問題，避免出現(xiàn)停產(chǎn)待料的情況。另一方面，由于國家在相關(guān)技術(shù)標準不夠完善，車輛、通信、信號、控制等系統(tǒng)以及盾構(gòu)等設(shè)施設(shè)備沒有統(tǒng)一的標準，如不同制式的列控系統(tǒng)就存在通用化的問題，在采購時應(yīng)注意各類設(shè)備的匹配性；特別是采購進口設(shè)備時，要注意該國標準與我國現(xiàn)有標準的匹配性。另外，軌道交通行業(yè)的快速發(fā)展帶動了軌道交通技術(shù)的革新，新技術(shù)正逐步向智能化、數(shù)字化發(fā)展。新技術(shù)的使用可以提高運營能力和管理效率，但是對單項新技術(shù)的使用也可能導(dǎo)致與其他現(xiàn)有技術(shù)的沖突，因此二者的兼容性也是應(yīng)該予以考慮。

    

    3.承包商、供貨商選擇。我國對城市軌道交通技術(shù)裝備的國產(chǎn)化十分重視，并已制定了相關(guān)的國產(chǎn)化政策，要求設(shè)備國產(chǎn)化率必須達到70%以上。這一政策在促進行業(yè)健康發(fā)展，降低投資成本的同時，也對軌道交通企業(yè)的進入和退出做出了較嚴格的規(guī)定，造成一定的準入風(fēng)險。再加上城市軌道交通行業(yè)自身特點，其本身具有極強的自然壟斷性，市場格局已相對穩(wěn)定。

    

    城市軌道交通項目是集土建、機電、車輛為一體的復(fù)雜系統(tǒng)工程，其特點是投資大、執(zhí)行時間長、接口多、技術(shù)復(fù)雜。在選擇承包商和供應(yīng)商時應(yīng)考慮如下幾點：一是是否有類似項目（包括技術(shù)要求、施工條件、管理模式等）的施工或設(shè)備供應(yīng)的經(jīng)驗，特別是技術(shù)能力、組織協(xié)調(diào)能力、人員和設(shè)備實力能否達到要求；二是在宏觀經(jīng)濟不穩(wěn)定的時期，企業(yè)的經(jīng)濟實力和現(xiàn)金流狀況應(yīng)予以特別關(guān)注，要確定其是否有足夠的實力抵抗經(jīng)濟波動帶來的負面影響。三是目前很多城市都在進行軌道交通項目建設(shè)，由于承包商、供應(yīng)商市場格局相對穩(wěn)定，可能會出現(xiàn)同一承包商、供應(yīng)商及其子供應(yīng)商同時承接多個項目的情況。因此在選擇時，應(yīng)對其多方考察，對承接的在建工程進行了解，確定該企業(yè)資金是否充足，施工企業(yè)符合要求的人員是否到位、是否能提供必要的施工器械，設(shè)備供應(yīng)商生產(chǎn)線是否滿足生產(chǎn)需要、是否有原材料支持生產(chǎn)、其子供應(yīng)商的生產(chǎn)能力是否滿足供貨需求，通過上述考察來評估各企業(yè)的施工能力或生產(chǎn)能力，并確認其是否會因承接太多在建項目而影響本項目的資源投入。

    

    風(fēng)險管理是項目管理的一個重要內(nèi)容，也是項目目標實現(xiàn)的有效保障。城市軌道交通項目投資大、周期長、涉及相關(guān)方眾多、社會影響深遠，在執(zhí)行過程中受到內(nèi)外部環(huán)境影響極大，任何一個因素的變化都可能引起新的風(fēng)險；各種風(fēng)險因素之間相互關(guān)聯(lián)，存在著“一因多果”和“多因一果”，且各種原因之間也相互制約、相互依存。因此提高風(fēng)險管理水平對于降低風(fēng)險發(fā)生的可能性和帶來的負面影響，有效控制項目成本、降低實施風(fēng)險、增加內(nèi)外部效益會起到重要作用。

文章來源：中國招標投標協(xié)會