新預(yù)算法將于2015年1日1日起施行，共101條，比原法79條增加了22條。筆者根據(jù)三十多年從事預(yù)算管理、國(guó)庫(kù)管理、政府采購(gòu)管理和財(cái)政法制工作積累的經(jīng)驗(yàn)來(lái)粗略統(tǒng)計(jì)，新預(yù)算法涉及政府采購(gòu)的條款多達(dá)55條，占總條款的54.46%。不僅涉及政府采購(gòu)資金管理的原則、目的、要求、法律責(zé)任，也涉及政府采購(gòu)預(yù)算、決算的編制、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督以及預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整，同時(shí)，增設(shè)了政府采購(gòu)?fù)该黝A(yù)算制度、開(kāi)展政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)，擴(kuò)大政府采購(gòu)預(yù)決算監(jiān)督范圍，加大了政府采購(gòu)預(yù)決算和執(zhí)行的監(jiān)督力度，引入了人大代表具有針對(duì)性審議審核審查機(jī)制等創(chuàng)新性舉措。新預(yù)算法的實(shí)施，需要政府采購(gòu)業(yè)界格外關(guān)注。

一、立法的目的和宗旨直指規(guī)范政府采購(gòu)行為，強(qiáng)化政府采購(gòu)預(yù)算約束

新預(yù)算法第一條將原法“強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國(guó)家預(yù)算管理，強(qiáng)化國(guó)家宏觀調(diào)控”的立法宗旨調(diào)整為規(guī)范包括政府采購(gòu)行為在內(nèi)的規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化了包括政府采購(gòu)預(yù)算在內(nèi)的預(yù)算約束。第六十九條增加了在政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，各級(jí)政府如必須進(jìn)行調(diào)整涉及政府采購(gòu)預(yù)算的，需編制政府采購(gòu)預(yù)算調(diào)整方案，并在調(diào)整方案中要針對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算調(diào)整的理由、項(xiàng)目和數(shù)額予以說(shuō)明，同時(shí)在本級(jí)人大常委會(huì)議召開(kāi)前的三十日，將涉及政府采購(gòu)預(yù)算調(diào)整的初步方案交有關(guān)專門(mén)委員會(huì)進(jìn)行初步審查。這就強(qiáng)化了對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算調(diào)整的法律要求，之前隨意調(diào)整政府采購(gòu)預(yù)算，超越程序調(diào)整政府采購(gòu)預(yù)算的不規(guī)范行為將受到法律的約束。其目的性、方向性更強(qiáng)。

由此，我們可感受到法律更加強(qiáng)調(diào)政府采購(gòu)授權(quán)機(jī)制約束，加大受托責(zé)任，透明度要求、增強(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算的預(yù)見(jiàn)性和社會(huì)公眾的參與性，體現(xiàn)了政府自我控權(quán)的理念和決心，使政府采購(gòu)預(yù)算制度改革有了清晰的目標(biāo)和方向，獲得了更為系統(tǒng)、全面的改革路徑和法律支撐。

二、確立透明政府采購(gòu)預(yù)算制度

政府采購(gòu)預(yù)算及其指標(biāo)（標(biāo)底）是否公開(kāi)一直是業(yè)界爭(zhēng)議的話題之一，從現(xiàn)行的《政府采購(gòu)法》中得不到滿意的答案。新預(yù)算法第一條明確要求建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度。第十四條規(guī)定經(jīng)本級(jí)人大或人大常委會(huì)批準(zhǔn)的政府采購(gòu)預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級(jí)財(cái)政部門(mén)向社會(huì)公開(kāi)。同時(shí)要求對(duì)經(jīng)本級(jí)財(cái)政部門(mén)批復(fù)的部門(mén)預(yù)算、決算及報(bào)表應(yīng)當(dāng)在批復(fù)后的二十日內(nèi)由各部門(mén)向社會(huì)公開(kāi)，并對(duì)其部門(mén)預(yù)算、決算中機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的安排、使用情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明，上述規(guī)定同時(shí)對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)和采購(gòu)人明確提出了政府采購(gòu)預(yù)算信息公開(kāi)的要求。第八十九條要求對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)報(bào)告應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)。

這就以法律規(guī)定的形式要求將政府采購(gòu)預(yù)算編制、決算等相關(guān)信息公之于眾，不僅包括各個(gè)政府采購(gòu)支出項(xiàng)目預(yù)算指標(biāo)，也包括各個(gè)政府采購(gòu)支出項(xiàng)目的決算數(shù)，不僅包括簽訂的政府采購(gòu)合同標(biāo)底，也包括合同的實(shí)際執(zhí)行數(shù)，方能符合全面規(guī)范的立法要求。

第十二條專門(mén)列出一款特別規(guī)定：各級(jí)、各部門(mén)、各單位應(yīng)當(dāng)將政府采購(gòu)執(zhí)行情況及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)。此條款是根據(jù)“公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”政府信息公開(kāi)原則，對(duì)政府采購(gòu)信息公開(kāi)規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)充性強(qiáng)調(diào)，彰顯了強(qiáng)化政府采購(gòu)信息公開(kāi)的重要性，回應(yīng)了社會(huì)對(duì)政府采購(gòu)信息開(kāi)放度不夠的呼聲，它與新預(yù)算法第一條和第八十九條構(gòu)成了建立政府采購(gòu)?fù)该髦贫鹊姆梢?guī)制。

三、建立政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)制度

新預(yù)算法第十二條規(guī)定“各級(jí)預(yù)算當(dāng)應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和收支平衡的原則”。第三十二條規(guī)定“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，國(guó)家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況，有關(guān)支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和本年度收支預(yù)算，按照規(guī)定程序征求有關(guān)方面意見(jiàn)后，進(jìn)行編制。”第五十條規(guī)定：各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。第四十九條要求將提高政府采購(gòu)預(yù)算績(jī)效的意見(jiàn)和建議作為預(yù)算草案和預(yù)算執(zhí)行情況審查結(jié)果報(bào)告的內(nèi)容之一。第七十九條第二款規(guī)定：各級(jí)人大對(duì)支出政策的實(shí)施情況和重點(diǎn)支出、重大投資項(xiàng)目的資金使用和效率情況進(jìn)行重點(diǎn)審查。分別從政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的原則，政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用，對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算支出情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)并列為審查報(bào)告的內(nèi)容要求等諸方面進(jìn)行了詳盡的法律規(guī)制，以法律的形式強(qiáng)化了政府采購(gòu)從過(guò)程控制為導(dǎo)向轉(zhuǎn)為以結(jié)果控制為導(dǎo)向的監(jiān)管目標(biāo)要求。

四、引入多元多向多維度監(jiān)督元素，強(qiáng)化政府采購(gòu)預(yù)算、決算、執(zhí)行的監(jiān)督力度

從監(jiān)督環(huán)節(jié)看，新預(yù)算法涵蓋對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算決算的編制、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督以及預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整每個(gè)環(huán)節(jié)、全過(guò)程的監(jiān)督，與原法相比，監(jiān)督的內(nèi)容、層次、主體、目標(biāo)明了清晰。從監(jiān)督主體看，除了保有原法第十三條各級(jí)人大、上一級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府監(jiān)管職責(zé)之外，第七十七條還將審計(jì)部門(mén)審計(jì)報(bào)告前置，在中央或地方編制決算草案方面，增加了要經(jīng)審計(jì)部門(mén)審計(jì)后報(bào)國(guó)務(wù)院或地方政府部門(mén)審定后，方可由國(guó)務(wù)院或地方人民政府提請(qǐng)同級(jí)人大審查和批準(zhǔn)。審計(jì)部門(mén)是經(jīng)濟(jì)警察，其專業(yè)優(yōu)勢(shì)和火眼金睛將使政府采購(gòu)決算中不規(guī)范的采購(gòu)行為難以隱匿，政府采購(gòu)決算審查高難度將促使政府采購(gòu)行為更為規(guī)范，采購(gòu)性價(jià)比更高，采購(gòu)效率進(jìn)一步提升。

除了權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)監(jiān)督之外，新預(yù)算法第二十二條創(chuàng)立了設(shè)區(qū)的市、自治州以上各級(jí)人大代表大會(huì)有關(guān)專門(mén)委員會(huì)對(duì)預(yù)算初步草案及上一年度預(yù)算執(zhí)行情況，預(yù)算調(diào)整方案，決算草案進(jìn)行初步審查，常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)研究提出初步審查意見(jiàn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)代表參加，同時(shí)，規(guī)定依照本條第一款至第四款規(guī)定提出的意見(jiàn)，本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)將處理情況及時(shí)反饋，依照本條第一款至第四款規(guī)定提出的意見(jiàn)以及本級(jí)財(cái)政部門(mén)反饋的處理情況報(bào)告，應(yīng)當(dāng)印發(fā)本級(jí)人民代表大會(huì)代表。從上一年政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行、當(dāng)年政府采購(gòu)預(yù)算初步方案，政府采購(gòu)預(yù)算調(diào)整初步方案和年度政府采購(gòu)決算草案等各個(gè)方面、不同層次和角度進(jìn)行對(duì)財(cái)政部門(mén)和政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)工作情況進(jìn)行全方位審查。審查的主體由過(guò)去的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部、行政機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)單一、單向性調(diào)整為不僅要面對(duì)人大專門(mén)委員會(huì)，還要面對(duì)眾多的人大代表，由“一對(duì)一”轉(zhuǎn)向“一對(duì)多”。在審議審核審查中，如政府采購(gòu)監(jiān)管理部門(mén)平常工作稍有松懈或政府采購(gòu)監(jiān)管不到位，極易形成審議中通常發(fā)生的“蝴蝶效應(yīng)”，這對(duì)于政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)盡職履責(zé)將提出更高的要求。

新預(yù)算法對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算、決算、執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查作出了規(guī)定，同時(shí)對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算、決算中包括政府采購(gòu)在內(nèi)重大的事項(xiàng)或者特定問(wèn)題，人大常委會(huì)有權(quán)進(jìn)行調(diào)查，有關(guān)的政府、部門(mén)、單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)反映情況和提供必要的材料，同時(shí)賦予各級(jí)人大常委會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，人大代表或常務(wù)委員會(huì)組成人員依照法律規(guī)定的程序就政府采購(gòu)預(yù)算、決算的有關(guān)問(wèn)題提出詢問(wèn)或質(zhì)詢，受詢問(wèn)或受質(zhì)詢的有關(guān)政府或者政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)必須給予答復(fù)。新預(yù)算法第九章監(jiān)督中還就上級(jí)政府監(jiān)督下級(jí)政府預(yù)算編制、執(zhí)行，審計(jì)部門(mén)依法對(duì)政府采購(gòu)執(zhí)行、決算、實(shí)行審計(jì)監(jiān)督，政府各部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查所屬各單位政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行，及時(shí)向本級(jí)財(cái)政部門(mén)反映本部門(mén)政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行情況，依法糾正違反預(yù)算的行為作出了具體明確的要求，從各個(gè)方面，不同層次、主體強(qiáng)化了政府采購(gòu)預(yù)算的監(jiān)管。

五、以法律規(guī)制形成倒逼提高政府采購(gòu)效率的機(jī)制

政府采購(gòu)周期長(zhǎng)、效率低是人們對(duì)該項(xiàng)制度的詬病之一，造成政府采購(gòu)周期長(zhǎng)、效率低的原因較多。其中，涉及預(yù)算管理方面主要是預(yù)算編制過(guò)于粗疏、不完整。有的部門(mén)或單位甚至為了多爭(zhēng)取財(cái)政資金采取虛列或多編預(yù)算，“頭載三尺帽，不怕砍三刀”。為有效制止政府采購(gòu)預(yù)算編制、使用中的不規(guī)范行為，新預(yù)算法第四十二條規(guī)定，各級(jí)政府連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金管理。各部門(mén)、各單位上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余資金按照國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)的規(guī)定辦理。項(xiàng)目支出資金是政府采購(gòu)資金的表現(xiàn)形式，這就為財(cái)政部門(mén)收回結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金留下了法律空間。它牽住了政府采購(gòu)預(yù)算資金的“牛鼻子”，形成促使各部門(mén)、各單位加快政府采購(gòu)執(zhí)行進(jìn)度的內(nèi)生動(dòng)力。

六、明確政府采購(gòu)違反預(yù)算法的法律責(zé)任

第十章法律責(zé)任中的第九十二條對(duì)各級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)未依照新預(yù)算法規(guī)定編制報(bào)送政府采購(gòu)預(yù)算調(diào)整方案、政府采購(gòu)草案和政府采購(gòu)部門(mén)預(yù)算和決算、進(jìn)行政府采購(gòu)預(yù)算調(diào)整、對(duì)有關(guān)政府采購(gòu)事項(xiàng)進(jìn)行公開(kāi)和說(shuō)明的行為，責(zé)令改正，并對(duì)負(fù)有直接責(zé)任人的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任。第九十三條對(duì)各級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)單位未將所有涉及政府采購(gòu)調(diào)整范疇的支出列入政府采購(gòu)預(yù)算或虛列政府采購(gòu)支出的；違反新預(yù)算法規(guī)定改變政府采購(gòu)預(yù)算支出，違反規(guī)定撥付政府采購(gòu)預(yù)算資金的行為，責(zé)令改正，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予降級(jí)、撤職、開(kāi)除的處分。第九十五條規(guī)定：違反規(guī)定擴(kuò)大政府采購(gòu)支出范圍，提高采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)行為的，責(zé)令改正，追回騙取使用的資金，有違法所得的沒(méi)收違法所得，對(duì)單位給予警告或通報(bào)批評(píng)，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予處分。第九十六條規(guī)定：違反預(yù)算法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

相比原法而言，對(duì)違反政府采購(gòu)預(yù)算管理行為規(guī)定情形更為詳盡，適用的法律責(zé)任種類眾多、齊全，不僅包括行政處分、經(jīng)濟(jì)處罰，還包括刑事責(zé)任追究，不僅對(duì)單位處罰，還對(duì)個(gè)人進(jìn)行處分、處罰，法律的權(quán)威得以彰顯，有望改變?cè)ǖ脑诜韶?zé)任方面存在的“紙老虎”現(xiàn)象。

七、編制政府采購(gòu)預(yù)算完整性方面要求更高

第四條規(guī)定政府的全部支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，這就不僅包括過(guò)去的預(yù)算外資金，也包括政府性基金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中用于政府采購(gòu)的支出項(xiàng)目。第八條規(guī)定，各部門(mén)政府采購(gòu)預(yù)算由本級(jí)部門(mén)及其所需各單位政府采購(gòu)組成。第四十八條第（五）款要求，各級(jí)人大對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算草案以及報(bào)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告要將政府采購(gòu)預(yù)算的編制是否完整作為重點(diǎn)審查的八項(xiàng)內(nèi)容之一，從而在政府采購(gòu)預(yù)算支出范圍、組成、人大報(bào)告的重點(diǎn)審查內(nèi)容等方面對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算的完整性提出了要求。

（作者:廣西壯族自治區(qū)財(cái)政廳法規(guī)稅政處處長(zhǎng)、行政審批辦主任 黃民錦）